在成某与恩平市公安局交通警察大队公安交通行政管理及行政赔偿二审行政判决书中，[71]原来行政处罚决定中，因系统录入权限制约，错误认定了违法行为发生时间。

主张法院审理行政案件要穿透行政争议充分涵摄当事人的法律诉求和实际利益诉求，注重对当事人维权动因的关切回应。实际上，此种观点也站不住脚。

根据原告起诉内容，限定案件审理对象。关于该案的分析，可参见李广宇：《裁判是怎样写成的》，法律出版社2021年版，第265页以下。依照行政诉讼法规定，调解适用于行政赔偿补偿以及行政机关享有法定自由裁量权的案件，基于当前的立法规定以及给付行政的大背景，行政自由裁量权得到广泛认可，故调解具有更为广阔的适用空间。[5]案例五：林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案。也就是说，能够彻底消除后续上诉、申诉的协调和解与调解受到了极度青睐，而可能引发后续争讼的依法裁判则不受欢迎，此种现象可以理解，毕竟解决争议+当事人息诉是第一选择。

该主张具有以下意味：第一，法院只解决法律争议，不解决非法律争议。这也是本文选择该案作为分析对象的理由。这也是法律权威的重要来源之一。

而国务院办事机构，除国务院研究室、国务院新闻办公室外，港澳事务办公室、台湾事务办公室、侨务办公室、国家互联网信息办公室实际上都在行使职权，但从原理上而言，办事机构应为辅助机关，不应有独立的代表权。若由法律所定，好处在于，非经政府同意，不得随意削减必需经费。例如，《食品安全法》第5条第1款规定：国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定。在官制之外，大总统还制定了更为具体的编制令，形成了官制—编制令的组合。

其二是从现实的运作上说，职能部门现在均有权以自己的名义对外行使职权。其他四院的组织由法律规定，只有行政院不仅自身要由法律规定，其各个部委也要由法律规定。

另一方面，针对需要由法律规定的机关制定具体的组织法。但是，应在保留法律介入可能的情况下赋予行政机关对内部组织构成所享有的一定的自主权限。[30]（2）1954年宪法时期。组织通则是某一类组织的一般规定，是针对业务相同而辖区不同或权限相同而管辖事务不同的机关共同适用的组织法。

还有一种观点认为，以法律规定官制亦无不可。实践中，全国人民代表大会对国务院机构改革的决定相对简约，仅涉及机关定位、主要职责、组织移转等，与组织法律相去甚远。该年9月1日，清政府在出洋考察政治之后颁布上谕，宣布预备立宪。换言之，权责清单主要是对行政行为法规范的梳理，具体而明确，有别于行政组织法的规定，不宜直接纳入行政组织法。

这又给立法机关权限在实质上设定了一定界限。1948年，日本国会着手制定国家行政组织法。

根据《宪法》第89条第3项规定，国务院规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;第4项规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;第17项规定，审定行政机构的编制。日本官制在制度上对清朝的现实影响始于1906年。

若以命令规定官制，国会可以随意削减预算经费。按照法律保留的要求，在国家层面，一方面，要修订《国务院组织法》，补充必要的组织事项规定，修改不符合法律保留要求的组织事项。（2）在从事非权力性私行政亦即私经济行政或国库行政的行政机关中，至少是对国民产生一定法律关系的行政机关，其组织、权限的规范应是法律事项。在具体的制度设计上，既要促进行政组织的民主化，也要考虑行政效率的正当要求。在现实制定的组织法中，主要是行政院、各部、各会的组织法。此外，国务院还制定了《公安机关组织管理条例》（2007年）、《国家安全机关组织管理条例》（2008年）。

这种做法也显示出与以往所继受的德国法的很大不同。该组织通则共10条，规定了组织规程的名称、各机关的职权来源、内设机构的设置、职掌、各级负责人的名称、辅助人员的设置、人员任免权限、会议制度、各机关内部组织的变更、组织条例等。

（2）在组织事项上，在法律之外还可以分别发挥法规、规章的作用，有必要构筑法律、法规、规章三个层级规范的体系。第一，以任务为基轴来构建国家行政组织。

国家行政组织法是规定国家行政组织的框架、类型等的基准法和规格法，为国家行政机关和其内部组织的种类、名称设定了规格。[31]行政法规可以规定行政组织事项，但法律对其享有修正的权限。

例如，行政指导是对私人的作用，因而授权设置其机关的组织规范必须是法律。[10][日]間田穆「民主的法治主義と行政組織権」渡辺佐平編『民主的行政改革の理論』（大月書店，1978年）164頁。[32]关于直属机构和办事机构，国务院既然可以设立，自然就可以行政法规的方式来制定其组织规范。四、当代中国行政组织法律保留的实现径路历经特殊时期之后，中国结束了目无法纪的状态，逐步恢复了1954年的宪法秩序。

[34]国家近些年一直致力于编制权责清单，这有助于明确某一行政机关的权限，将来在行政组织法上规定其职权更具有可行性。[11][日]稲葉馨『行政組織の法理論』（弘文堂，1994年）260頁。

2016年在修改内阁府设置法时也有局部修改，但在行政组织的设置、构成等方面的法律权限没有改变。其中，《国务院官制》共12条，规定了国务院的组成、国务员的构成、国务总理的职责和权限、国务会议的事项、国务总理的代理等。

首先，官制大权受宪法自身的限制。[4]引入民主审议程序，也有助于遏制部门之间争权夺利的部门立法问题，进而尽可能消除行使权力时的权限争议。

另一方面，行政组织所包含的效率性、技术性原理也要求行政具有一定的自主安排和动态调整的权限，而且，行政组织的技术性也不易为外界所详细了解。第10条规定：各机关拟定之组织条例，经政务院核准后，可先试行若干时期，再送请中央人民政府委员会批准。[31]王锴:《论组织性法律保留》，《中外法学》2020年第5期，第1316、1319页。但在组织法制上却是以国务院文件的方式确立了诸多机构，到1981年时国务院的工作机构（部委机构、办公机构、直属机构）已有98个。

行政组织必须是作为实行民有民治民享之行政的组织来设置、管理、运营。参见杨向东:《建国初期（1949-1954年）行政组织法认识史》，山东人民出版社2013年版，第52页。

而组织法则是从源头上整体思考设计，带有一定的改革特点。必要的法律事项是应当由法律规定的事项，属于法律保留的范围。

在中华民国成立之前，各省都督府代表联合会于1911年12月3日议决通过了《中华民国临时政府组织大纲》，1912年1月2日作出修正。[9]间田穆也指出，在美浓部达吉这种官制大权的理解背后是德国传统的行政组织组成权理论：通常是以在一般权力关系中侵害臣民自由和财产的规范作为法规的内涵，而组织事项与此无关。